申  请  人：陈某某

被 申请 人：叶县人民政府

第  三  人：叶县龚店乡**养殖场

申请人对被申请人作出叶政处〔2024〕1号《关于陈某某申请行政补偿的处理决定》不服，向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，现已审理终结。

申请人称：一、被申请人作出的处理决定认定事实不清、证据不足，陈某某养殖场依法设立，合法经营，其基于对政府的信赖为了公共利益所造成的损失，应该给予补偿。被申请人认定案涉被拆除养殖场（以下简称“陈某某养殖场”）为“擅自设立”与事实不符。案涉被拆除养殖场为陈某某以“**养殖场”的名称合法登记设立，并经过乡政府批准、县国土资源局备案，县水利局同意。1、陈某某养殖场系经龚店乡政府审核批准的设施农用地。陈某某于2014年开始使用“叶县龚店乡**养殖场”（以下简称“**养殖场”）的名称筹建个人养殖场，建设过程中，龚店乡某村委会与**养殖场在龚店乡人民政府的监督下签订了《设施农业项目用地协议》并在《设施农业项目用地明细表》中明确**养殖场拟占地位置为某村北部，占地0.2916公顷。2014年10月30日，龚店乡人民政府作出龚政〔2014〕174号《关于2014年度第一批设施农业项目用地的审查意见》，认定“经认真审查，该批次设施农业项目用地，符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）精神，附属设施和配套设施面积没有超出用地控制规模。项目用地申请、土地承包经营权流转和公告影像等有关资料均保存在平顶山化工产业聚集区分局。”该文件内的项目用地包括申请人养殖场占用土地：F宗-叶县龚店乡**养殖场位于某村北部。2、陈某某养殖场系经叶县国土资源局备案。2014年11月3日，叶县国土资源局对申请人的养殖场进行了备案（叶国土设农备案〔2014〕5号），认定“叶县龚店乡**养殖项目位于某村北部，涉及某村集体土地0.2916公顷（其中林地0.2916公顷），项目附属设施用地面积0.0175公顷。”“经审查，以上项且符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）精神及县委、县政府关于设施农业项目用地的相关要求，现予以备案。”3、陈某某养殖场占地系经叶县水利局同意后有偿使用。2016年5月31日，陈某某与叶县沙河管理段依据《中华人民共和国防洪法》及《中华人民共和国河道管理规定》等相关法规签订了《沙河叶县龚店乡某河段开发利用合同书》，约定在2016年5月31日至2021年5月31日期间陈某某对沙河龚店乡某村东北河段陈某某自有河岸荒地进行开发利用，建设叶县龚店乡**养殖场，并缴纳壹万元整作为管理费。综上，陈某某养殖场建立时经过了龚店乡人民政府批准、叶县国土资源局备案，并与叶县沙河管理段签订开发利用合同，属依法合规设立，这与被申请人认定的“龚店镇政府经排查发现，陈某某未经水利行政主管部门批准，擅自在沙河某段河道管理范围内建养殖场，破坏河道自然生态，严重威胁河道行洪安全”严重不符，被申请人对陈某某处理决定作出时所认定的情况纯属臆断，与事实不符。二、被申请人适用法律错误，申请人的养殖场被拆除完全基于对政府（乡政府、国土资源局、水利局）的信赖设立，被拆除也是基于公共利益遭受的损失，被申请人应该补偿申请人的全部损失。1、本案不应适用防洪法的相关规定，被申请人适用法律明显不当。申请人提出补偿，并没有要求审查拆除的合法性，而是要求对政府的信赖所遭受的损失的补偿，如果没有政府部门的许可，申请人不可能投资建设养殖场。如上所述，申请人设立养殖场是龚店乡政府、叶县国土资源局、叶县水利局审查同意，证明属于耕地，符合设施农用地的用途规定，并非是被申请人所称“未经水利行政主管部门批准，擅自在河道管理范围内设置破坏河道自然生态，严重威胁河道行洪安全的障碍物”。陈某某养殖场已经经过叶县水利行政机关许可，即陈某某养殖场依法设立、合法经营，被申请人认定陈某某养殖场违反了防洪法规定明显错误。退一步讲，即使是事后违法，也是基于对政府审批的信任，被申请人应该补偿申请人为了公共利益所遭受的损失。2、本案应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《优化营商环境条例》第三十一条等规定作出补偿。行政相对人对有关行政机关作出的承诺、确认和默许，形成了行政法上的信赖利益，因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。陈某某养殖场是在政府部门许可下依法设立、合法经营，因叶县龚店乡人民政府、叶县水利局、叶县国土资源局等行政机关的许可，陈某某已经对政府形成了信赖利益，然而在因公共利益需要强制拆除合法养殖场应当遵循合法程序并给予合理补偿，强制拆除前政府相关部门曾对该养殖场的相关设施进行评估，价值为1573905元，但该养殖场被强制拆除后政府相关部门尚未对申请人的相应损失作出补偿时陈某某向被申请人申请补偿时却被被申请人认定为违法行为，属事实不清，证据不足，适用法律错误。鉴于龚店乡人民政府、叶县水利局、叶县国土资源局的共同上级单位为叶县人民政府，同时结合《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《优化营商环境条例》第三十一条，本案应由叶县人民政府履行补偿职责。

被申请人称：一、被申请人作出的《叶县人民政府关于陈某某申请行政补偿的处理决定》程序合法。2023年11月10日，申请人向县政府邮寄了一份《行政补偿申请书》及相关证据材料。2023年11月24日，被申请人对申请人就申请行政补偿一事进行了询问，并制作了询问笔录。2024年1月3日，被申请人工作人员到叶县龚店镇某村案涉养殖场进行了现场调查，并向本案利害关系人田某某以及某村书记席某某进行了调查询问。2024年1月9日，通知申请人补充相关证据材料，申请人于2024年1月23日进行了提交。2024年2月8日，被申请人作出《叶县人民政府关于陈某某申请行政补偿的处理决定》，并于当日送达申请人。二、被申请人作出的《叶县人民政府关于陈某某申请行政补偿的处理决定》认定事实清楚。申请人系叶县龚店镇某村二组村民，2014年，申请人在叶县龚店镇某村村北的沙河某段河道管理范围内建设一处养殖场。为贯彻落实全国开展河湖“清四乱”专项行动工作部署，根据《平顶山市河长制办公室关于加快对沙河、澧河叶县段“四乱”问题进行整改的函》（平河办函〔2019〕59号）、《平顶山市河长制办公室关于开展的河湖“清四乱”专项行动“回头看”的通知》（平河办〔2019〕19号）以及《叶县河长制办公室关于对沙河龚店镇河段剩余四乱问题限期整改的通知》（叶河办〔2019〕9号）等文件要求，龚店镇政府经排查发现，陈某某未经水利行政主管部门批准，擅自在沙河某段河道管理范围内建养殖场，破坏河道自然生态，严重威胁河道行洪安全。根据《中华人民共和国防洪法》第二十三、三十五、四十二条，以及《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》（办建管〔2018〕130号）和《中共叶县县委办公室、叶县人民政府办公室关于开展全县河湖“清四乱”专项行动的通知》（叶办文〔2018〕28号）等文件，2020年12月4日，龚店镇政府于通知申请人在2020年12月9日前自行拆除该养殖场，恢复河道原貌。2020年12月8日，龚店镇人民政府将案涉养殖场拆除。在案涉养殖场被拆除前，龚店镇人民政府已协调相关部门重新为陈某某规划场址建设新养殖场并办理相关手续。拆除当天，案涉养殖场内的牲畜转移至新养殖场内。2023年6月7日，申请人向叶县人民法院提起行政诉讼，请求叶县人民法院确认叶县龚店镇人民政府、叶县水利局、叶县城市管理局强制拆除养殖场的行为违法，并共同赔偿财产损失和经营收入损失共计1573905元。2023年10月8日，叶县人民法院作出（2023）豫0422号行初24号《行政裁定书》，以超过法定起诉期限为由驳回陈某某的起诉。2023年11月10日，申请人向被申请人申请行政补偿。另查明，申请人提交的行政补偿申请书上所列另一共同申请人叶县龚店乡**养殖场（统一社会信用代码：92410422MA425DUXXN）,是由龚店镇某村五组村民田某某与其父亲、两位叔叔四人一起创办，陈某某没有参与任何投资。**养殖场个体工商户营业执照颁发日期为2013年1月7日，营业执照注册号为410422620098100（1-1）,经营者田某某，经营场所位于龚店镇某村村东。**养殖场现状保存完好，由田某某独自正常经营。关于申请人把**养殖场列为共同申请人向叶县人民政府申请行政补偿一事田某某并不知情。叶县**养殖专业合作社成立于2013年1月10日，业务范围为：组织采购、供应成员所需的生猪养殖饲料及药物，组织收购、销售成员的养殖产品，引进生猪养殖新技术、新产品，开展与生猪养殖有关的技术培训、技术交流和信息咨询服务，目前有田某某、申请人等十余名成员，合作社成员分别有各自的养殖场。申请人的案涉养殖场实际是其个人投资建设，归其一人所有，被拆除前由申请人独自经营。三、被申请人作出的《关于陈某某申请行政补偿的处理决定》符合法律规定。行政补偿是指行政机关合法的行政行为给行政相对人合法权益造成损失的，由国家依法予以补偿的制度。而本案起因是在贯彻落实上级关于开展河湖“清四乱”专项行动工作时，龚店镇人民政府发现申请人未经水利行政主管部门批准，擅自在沙河某段河道管理范围内建养殖场，破坏河道自然生态，严重威胁河道行洪安全。因此，申请人被拆除的养殖场不具备适用行政补偿的前提和条件。在法律适用方面，申请人的养殖场被拆除是因其违反了《中华人民共和国防洪法》第二十三、三十五、四十二条的规定，是其违法行为所导致，因此并不适用申请人行政补偿申请书上所述可以依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条和《优化营商环境条例》第三十一条规定的情形进行处理。同时，被申请人不是拆除行为的实施主体。职权法定是行政法的基本原则，也是依法行政的必然要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求:“依法行政的基本要求是合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。”《中华人民共和国防洪法》和《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》均没有规定对未经水利行政主管部门批准，擅自在河道管理范围内设置破坏河道自然生态，严重威胁河道行洪安全的障碍物进行强制拆除的，应由上一级人民政府给予行政补偿的规定。同时，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（2022修正）》六十二条、七十三条之规定以及其它现行的法律、法规、规范性文件均未明确，县级以上人民政府有对下级人民政府的拆除行为要承担行政补偿的法定职责。在客观事实方面，本案申请人被拆除的养殖场位于龚店镇某村村北的沙河某段河道管理范围内，田某某的叶县龚店乡**养殖场位于龚店镇某村村东，二者是完全不同的两个主体，所有人也完全不同，除了都是**养殖专业合作社的成员，并无其他关联。申请人提供的统一社会信用代码（92410422MA425DUXXN）和注册号为410422620098100（1-1）个体工商户营业执照复印件，均对应的是田某某的**养殖场，与申请人被拆除的养殖场毫无关系。故申请人要求被申请人对其被拆除的养殖场予以行政补偿缺乏事实依据和法律依据。综上被申请人作出的《关于陈某某申请行政补偿的处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，符合法律规定，请求复议机关依法维持。

第三人未提供答复书及证据材料。

经审理查明：申请人陈某某系叶县龚店镇某村村民，在某村村北兴建有一处养殖场，以叶县龚店乡**养殖场的名义取得设施农用地备案。2020年12月4日，龚店镇政府以申请人的养殖场破坏河道自然生态，严重威胁河道行洪安全为由制发《拆除通知》，通知申请人自行拆除。2020年12月8日，案涉养殖场被拆除。2023年6月7日，申请人向叶县人民法院提起行政诉讼，请求叶县人民法院确认龚店镇政府、叶县水利局、叶县城市管理局强制拆除养殖场行为违法，并共同赔偿财产损失和经营收入损失共计1573905元。2023年10月8日，叶县人民法院作出（2023）豫0422号行初24号《行政裁定书》，以超过法定期限为由驳回申请人起诉。2023年11月10日，叶县龚店乡**养殖场和申请人陈某某向被申请人递交《行政补偿申请书》，称其合法经营的养殖场被龚店镇政府联合其他单位强制拆除，要求被申请人进行补偿。2023年11月24日，被申请人工作人员对叶县龚店乡**养殖场经营者田某某进行调查询问，田某某称其并不知情叶县龚店乡**养殖场和申请人陈某某曾向被申请人递交行政补偿申请。2024年2月8日，被申请人对申请人制发叶政处〔2024〕1号《关于陈某某申请行政补偿的处理决定》，认定申请人向被申请人申请行政补偿缺乏事实和法律依据，决定不予行政补偿。申请人不服向本机关申请行政复议。

本机关认为：本案的核心争议焦点在于被申请人是否应当对申请人养殖场被拆除进行补偿。对此，申请人认为应当适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《优化营商环境条例》第三十一条的规定由被申请人进行补偿，因为被申请人是“龚店乡人民政府、叶县水利局、叶县国土资源局的共同上级单位。”但是，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的是“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”该条规定应予补偿的情形与本案中申请人养殖场因“威胁河道行洪安全”被拆除的情形显然并不符合。申请人认为应依据该条规定予以补偿的说法本机关不予支持。

关于《优化营商环境条例》第三十一条的规定是“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。”本案中，且不论申请人以叶县龚店乡**养殖场的名义取得设施农用地备案是否有违诚实信用原则，综合申请人以及被申请人提供的证据均不能证明被申请人对申请人的养殖场作出过承诺或订立过合同,申请人也没有证据证明是被申请人的行为使其产生信赖利益。申请人以被申请人是“龚店乡政府、叶县水利局、叶县国土资源局的共同上级单位”为由要求被申请人对其进行补偿没有法律依据予以支持。

综上所述，申请人要求被申请人对其进行补偿的请求没有事实和法律依据，被申请人作出不予补偿的决定并无不当。

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：

维持被申请人作出的叶政处〔2024〕1号《关于陈某某申请行政补偿的处理决定》。

申请人、第三人如不服本决定，可在收到本行政复议决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

2024年6月7日