申  请  人：****科技有限公司

被 申 请 人：宝丰县人民政府

第  三  人：宝丰县****有限公司

申请人对被申请人于2022年5月27日作出的宝政土〔2022〕31号《宝丰县人民政府关于BT-2224号等两宗国有建设用地使用权出让方案的批复》不服，向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，本案审理期间，因发生新冠疫情本机关于2022年10月8日决定对本案中止行政复议审理，并组织三方当事人进行调解，因未达成一致意见，于2023年12月18日恢复审理。本案现已审理终结。

申请人称：2007年7月申请人经招商引资入驻宝丰县开发区，2007年10月和某某镇某某村、某镇某村签订征收土地协议书，2007年10月16日宝丰县人民政府签发宝政土〔2007〕130号文中明确该土地作为申请人项目用地，申请人缴纳了土地补偿费、安置补偿费、耕地占用税、土地开垦费等费用，涉案土地权归申请人所有，正在办理土地手续。2022年7月30日，申请人获悉现由申请人正在栽有杨树的土地位于宝丰县文峰路东段北侧，东至昌旺路，西至文化路转盘加油站，南至文峰路，北至盛宝路的土地已经被宝丰县人民政府作出的宝政土〔2022〕31号《宝丰县人民政府关于BT-2224号等两宗国有建设用地使用权出让方案的批复》中的BT-2224号宗地由宝丰县自然资源局二次将土地出让给了第三人，申请人认为与此具体行政行为具有法律上的利害关系，被申请人作出的涉案具体行政行为违法、错误，应予以撤销，具体理由如下：1、该土地出让批复决定所决定出让的BT-2224号宗地早在2007年已经被申请人决定出让给申请人，且申请人在2007年已经按被申请人的要求向被征地农民支付了全部土地补偿费用，向有关部门交纳了耕地占用税、土地开垦费，共计657.7054万元。2、自2007年申请人支付完毕上述费用后，该土地实际上已经交付申请人使用，申请人等待政府部门办理该土地规划、出让手续。3、被申请人宝丰县人民政府县长办公会议纪要〔2007〕24号中，明确该土地征用后由申请人投资使用，征地费用由申请人承担，并向申请人承诺了招商引资的各项优惠条件。综上所述，申请人认为该宗土地没有收储，不符合出让的法律规定。被申请人作出的宝政土〔2022〕31号《宝丰县人民政府关于BT-2224号等两宗国有建设用地使用权出让方案的批复》的决定违法、错误，严重侵害了申请人的合法权益，应予撤销。为此，申请人根据《中华人民共和国行政复议法》规定，依法申请行政复议，请求复议机关依法予以撤销。

被申请人称：一、土地出让批复系内部审批行为，不属于行政复议受案范围，应驳回申请。县政府的土地出让批准行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果，对复议申请人的权利义务并未产生直接影响。对外直接发生法律效果的行为应为国土资源行政主管部门后续签订出让合同等实施行为，因此不属于行政复议的受案范围应驳回申请。二、申请人的连续申请复议的行为不值得提倡，申请人没有行政复议上值得保护的合法权益。申请人曾在2016年就被申请人的相关土地出让批复提出行政复议。但今年的行政复议与2017年做出决定的行政复议应当理解为已经发生了重大的变化。至迟在经过2017年行政复议处理后，申请人应当已经清楚相关土地发生了规划变更，也应当知道相关土地无法直接交付给其而应当按照招拍挂的相关规定依法出让。而事实上，申请人既不参与土地出让的竞拍也不积极与县政府或有关部门协商解决纠纷问题。在行政法之下，行政相对人也应当遵守基本的诚实信用原则，以及防止损失扩大的原则，而申请人的行为其实有悖于这些原则，申请人的利益不值得通过行政复议予以保护。三、被申请人批复符合法律规定。被申请人作出出让方案批复是根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定，是对出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和主要控制指标等的批复，并不涉及其他事项的批复。被申请人根据宝丰县自然资源局的请示，严格按照法律法规规定的要求作出批复并无不当。综上，请求复议机关在查明事实的基础上依法驳回申请人的复议请求。

第三人称：第三人于2022年6月17日在“河南省土地使用权网上交易系统”报名参加BT-2224号宗地的土地使用权拍卖，并于2022年6月20日交纳该地块土地保证金3000万。2022年6月21日第三人竞得该地块的土地使用权，2022年6月23日与宝丰县自然资源局签订成交确认书，2022年6月24日与宝丰县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，电子监管号：4104212022B00729。签订合同后，第三人于2022年6月29日交纳剩余土地出让金5635万元，6月30日交纳印花税43175元，契税345.4万元，合计价款8984.7175万元。竞得该地块后，第三人进行了前期地形勘察，前期设计，并办理了《建设用地规划许可证》，整个过程第三人依法依规，但突然知悉申请人的行政复议申请，请求依法支持第三人的合法权益。

经审理查明：申请人****科技有限公司原名宝丰县****有限公司。本案争议的编号BT-2224号宗地位于宝丰县文峰路东段北侧，总面积48506.50平方米，其中代征城市道路、绿地面积11378.3平方米，出让宗地面积37128.20平方米。2009年4月30日，河南省人民政府作出《关于宝丰县2008年度第二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2009〕380号），批准了包括涉案土地的征收。2022年5月27日，宝丰县人民政府作出《关于BT-2224号等两宗国有建设用地使用权出让方案的批复》（宝政土〔2022〕31号），同意向社会公开出让BT-2224号国有建设用地的使用权。后第三人通过招拍挂程序竞得该宗土地的使用权，并于2022年6月24日与宝丰县自然资源局签订国有建设用地使用权出让合同。第三人于2022年6月29日交纳剩余土地出让金5635万元，6月30日交纳印花税43175元，契税345.4万元，合计价款8984.7175万元，并办理了《建设用地规划许可证》。申请人对被申请人作出的《关于BT-2224号等两宗国有建设用地使用权出让方案的批复》（宝政土〔2022〕31号）不服，向本机关申请行政复议。

另查明，2007年7月20日，宝丰县人民政府召开县长办公会议，对年产万吨高级纯石墨加工项目建设工作进行专题研究，并印发了〔2007〕24号《关于做好年产万吨高纯石墨加工项目建设的会议纪要》，该《纪要》载明：“会议决定：一、同意该项目在县城东三环路与屏保了交叉地带征用土地共160亩（实际面积及四至确界依照国土资源部门测定的为准）。征地所需费用由企业承担，但为支持该项目建设，每亩征地政府补贴1万元，气补贴款待企业投产后从上交税金县留部分冲抵。……四、该项目所用土地在办理相关报件办证等手续时，县以上所缴费用由投资企业支付……”。2007年10月16日，被申请人向平顶山市人民政府作出《关于局部调整宝丰县杨庄镇和周庄镇土地利用总体规划的请示》(宝政文〔2007〕130号)，请示局部调整拟占用的杨庄镇和周庄镇8.6677公顷土地，作为宝丰县大规格细结构各向同性高纯石墨项目用地。宝丰县国土资源局分别于2007年10月22日、10月23日与宝丰县周庄镇人民政府、宝丰县杨庄镇人民政府就包括涉案土地在内的用地补偿事宜签订《征收土地协议书》，协议书显示征收土地用于宝丰县****有限公司建设用地。2007年11月1日，宝丰县某某财政所向宝丰县财政局作出《关于解决某某镇某某村土地补偿费的请示》，该请示显示“宝丰县****有限公司，于2007年10月23日在某某镇某某村征用耕地87.576亩……征地方于2007年11月1日将资金全部缴入县财政国库户”。同日，宝丰县某财政所向宝丰县财政局作出《关于解决某镇某村土地补偿费的请示》，该请示显示“宝丰县****有限公司，于2007年10月23日在某镇某村征用耕地42.4395亩……征地方于2007年11月1日将资金全部缴入县财政国库户”。2008年9月3日，宝丰县建设局作出宝建字〔2008〕93号《关于宝丰县2008年第一批乡镇建设用地（宝丰县****有限公司大规格细结构各向同性高纯石墨项目）规划选址的意见》明确拟选址位于宝丰县城东三环南侧东段，宝丰县洁石碳素材料有限公司南侧，平宝路北侧，符合宝丰县城市总体规划。

本机关认为：一、关于本案争议批复是否属于行政复议范围的问题。被申请人主张该土地出让批复系内部审批行为，不属于行政复议受案范围，应驳回申请。对此，本机关认为，单纯的行政机关内部行为，因其不对外发生效力，不应属于行政复议范围。但本案的特殊性在于，被申请人作出的《关于做好年产万吨高纯石墨加工项目建设的会议纪要》，宝丰县国土资源局与宝丰县某某镇人民政府、某镇人民政府签订的《征收土地协议书》，以及宝丰县建设局作出的《关于宝丰县2008年第一批乡镇建设用地(宝丰县****有限公司大规格细结构各向同性高纯石墨块项目)规划选址的意见》(宝建字〔2008〕93号)均表明被申请人拟将本案争议的 BT-2224号国有建设用地的使用权出让给申请人，且收取了申请人缴纳的相关费用。因此，申请人与被申请人作出的土地出让批复之间存在利害关系。从保护申请人合法权益的角度考虑，应当对被申请人的这一批复行为进行审查。因此，本机关没有驳回申请人的行政复议申请。

二、关于申请人利益保护的问题。如前所述，被申请人的《关于做好年产万吨高纯石墨加工项目建设的会议纪要》，宝丰县国土资源局与宝丰县周庄镇人民政府、杨庄镇人民政府签订的《征收土地协议书》，以及宝丰县建设局作出的《关于宝丰县2008年第一批乡镇建设用地(宝丰县****有限公司大规格细结构各向同性高纯石墨块项目)规划选址的意见》等文件，以及收取申请人相关费用的行为，足以使申请人产生了对该宗地享有使用权的信赖利益和可期待利益。这种利益应当予以保护。根据我国城镇国有土地使用权出让的相关规定，拟出让的土地应是不存在法律纠纷和其他争议的净地出让，而被申请人在未对该宗地存在的纠纷妥善解决的情况下，便作出了关于BT-2224号国有建设用地的使用权的出让批复，且通过出让行为又收取了土地出让金及契税，属于具体行政行为明显不当。

三、关于第三人利益保护的问题。本案第三人系通过法定招拍挂程序取得涉案国有建设用地使用权，其权利也应依法得到保护。如果撤销本案争议批复，既是对第三人权利的损害，也不利于土地资源的有效利用，有损于社会公共利益。

综上所述，被申请人的行为有不当之处，应当依法予以纠正，但考虑到撤销该批复将给第三人造成的损失，以及土地资源闲置造成的不利影响，也不利于争议的实质性化解。被申请人作为县级人民政府，应当树立诚信政府的良好形象，尽快拿出实质性化解行政争议的具体意见，避免类似争议的再次发生。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目之规定，本机关决定：

确认被申请人作出的《关于BT-2224号等两宗国有建设用地使用权出让方案的批复》（宝政土〔2022〕31号）中关于对BT-2224号国有建设用地使用权出让方案的批复行为违法。

申请人、第三人如不服本决定，可在收到本行政复议决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

                               2023年12月18日