申  请  人：河南****牧业有限公司

被申请人：平顶山市生态环境局

申请人对被申请人于2023年8月24日作出的豫0401环罚决字〔2023〕11-1号《行政处罚决定书》不服，向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，在案件审理过程中，发现本案情况复杂，于2023年11月8日决定延期30日。2023年11月29日，本机关组织双方当事人召开了听证会，本案现已审理终结。

申请人称：请求撤销被申请人作出的豫0401环罚决字〔2023〕11-1号《行政处罚决定书》的具体行政行为。事实与理由：申请人坐落在郏县****村西北，三面环山，从选址已经慎重评估，将项目的环境影响降到最低。2022年3月28号第一栋牛舍建设投产，经郏县畜牧局介绍，有一批合适的红牛价格、品种都比较合适。当时考虑到牛舍是全封闭式，所有牛只产生的污染物，不管是粪便，尿液都在牛舍之内，所以采纳了县畜牧局的建议，采购了这批牛。随后公司开始建设配套的环保设施。由于牛场所处的地理位置都是石头山，施工难度比较大，进展比较缓慢。2023年4月4号，被申请人下发了豫0401环责改字〔2023〕21号责令改正环境违法行为决定书，要求环保设施与牛场生产同步进行；接到该整改通知，申请人极为重视，组织力量，由专人负责，分别安排5家施工单位，加班加点，抓紧施工，投资100多万元建设改造相关设施，先后建设完成：1、牛舍挡粪墙、挡水墙以及饲喂通道的改造，将原来的砖墙改为混凝土挡墙；2、严格控制牛舍饮水槽的水位，减少饮水外排以及清洗水槽用水量；3、完成排水渠改造，将原有的砖墙改造为混凝土墙，避免了因挡墙倒塌造成的污染；4、硬化牛舍周边地坪3000多平方米，便于牛粪的清扫，减少环节污染；5、修建、改造雨水管网2000米左右，由明沟改为暗管，减少污染；6、建成初期雨水收集池、污水池、沼液暂存池；7、饲料加工车间安装废气除尘装置2台套、除尘除臭装置1台套；8、合理规划布局饲料的存放条件，分区隔离存放；9、改造提升有机肥深加工车间，并投入正常运行；10、新建危废暂存间和病死牛暂存冷库；11、新增改善30栋牛舍通风条件的气楼。在被申请人局领导到场检查时，认真听取意见，积极整改，于2023年5月15日全部环保设施整改到位，向郏县生态环境局汇报，并且于2023年4月15日启动环保设施竣工验收程序，于5月25日携带照片资料至被申请人热线科汇报整改进展情况，6月2日郏县生态环境局领导到公司现场指导、检查整改具体工作。公司已于2023年7月25日通过了河南启新环保有限公司的环保验收。被申请人做出的行政处罚既不具有合理性也不具有合法性，理由如下：第一、公司环境影响比较小。我公司在养殖品种上确定为公肉牛养殖，公肉牛仅产生干粪，我们采用机械干清粪工艺将牛粪收集晾晒做生物肥料。由于申请人地处偏僻，在牛场外数米处才闻到些许味道，申请人在完善牛场通风装置后气味减少，不会造成持续性气味影响，周围村里闻不到味道，实际上申请人并没有造成环境大的污染问题。第二、公司确实存在未尽到“环保三同时要求”，但环境违法情节显著轻微。申请人在牛场立项时就做了环评，因建设周期紧，又恰遇郏县畜牧局推荐优质犊牛，想加快牛场进度，才导致了环境设备建设与投入没有跟上。虽然有不符合环保三同时要素的情节，但申请人主观上不是故意违法，而是急着建设、急着投产、急于做出成绩回报郏县领导和郏县人民对项目的厚望；出发点和落脚点都是好的。第三、申请人接到被申请人整改通知后高度重视，责专人负责，将环保设备、设施逐一落实，并在被申请人单位领导到场检查时，认真听取意见，积极调整，在规定时间内所有环保设备、设施均以完成，涉及原环评报告中15000立方米沼液暂存池，申请人根据规划位置的实际地质情况，坡地水平落差二三十米高、土层下面岩粒层施工难度大，投入高的情况，及时取消了母牛、奶牛这类产生水粪的养殖品种，并采用水、粪分离方式，以养殖公肉牛产生干粪减少环境影响，减少沼液暂存池的建设占地和规模，足以满足使用和环保需求为目的，切实有效的将牛场实际情况与环保设施相匹配。第四、申请人是****集团下属子公司，****集团公司计划于2025年之前上市，目前有关机构已经运作、辅导达两年之久，一旦处罚，3年内企业融资、贷款、行政许可审批、上市都会被限制，近几年受国内、国际总体经济低迷影响，企业生存困难，一旦处罚，将会对母公司产生颠覆性影响。第五、因疫情、市场原因，今年肉牛价格从19元／斤暴跌致14元／斤，公司遭遇重大经营困难，牛未出栏，已经亏损上亿元，支持公司活下去，是申请人全体员工的努力和希望，在这个时候我们盼望着各位领导给予雪中送炭般的温暖。第六、根据《行政处罚法》第三十三条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。申请人不应当被处罚。综上所述，结合国务院《优化营商环境条例》第五十九条“行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。”河南省生态环境厅主要领导曾在持续深入开展“企业服务日”活动等公开场合多次强调，要优化服务方式，多支持、多帮助、多指导；优化执法方式，少打扰、慎处罚、少关停的相关精神，申请人环境违法情节显著轻微，认识到错误后，积极整改，在处罚决定下发之前整改到位并通过了河南启新环保科技有限公司的环保验收。被申请人做出的行政处罚决定既不具有合法性也不具有合理性，应当被依法撤销。

被申请人称：一、申请人提交的《行政复议申请书》所列申请人名称为“河南****有限公司”，而非“河南****牧业有限公司”，申请人主体错误，不具备复议案件受理条件。二、被申请人作出《行政处罚决定书》的行政行为认定事实清楚，证据确凿。2023年3月6日，被申请人接到群众举报反映申请人将牛粪晾晒至村西北侧，存在气味难闻问题。2023年4月7日被申请人执法人员冯某、白某某（执法证号：16040015172、16040015128）对申请人现场检查，发现申请人实施了以下环境违法行为：存栏20000头“郏县红牛”养殖基地建设项目现有牛舍28栋，目前肉牛存栏7200头，需要配套建设的污染防治措施未建设完成，未经验收即投入生产使用，存在建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，建设项目即投入生产或使用的环境违法行为。执法人员现场制作了《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》、现场拍摄的照片等证据能够证明申请人存在未验先投环境违法事实。二、被申请人作出《行政处罚决定书》的行政行为程序合法，适用依据正确。2023年4月7日，被申请人发现申请人的环境违法行为，依法进行了立案调查，被申请人执法人员在执法过程中履行了向申请人工作人员出示了执法证件，告知了其享有的申请回避等权利及配合调查等义务。并且依法履行了立案、审批、调查、事先（听证）告知、法制审核、集体讨论、送达等全部程序，被申请人的执法程序合法。三、申请人存在未验先投的违法行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”和第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”的规定，对其作出行政处罚适用法律依据正确。四、被申请人作出《行政处罚决定书》的行政行为内容适当。根据申请人违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，参照《河南省生态环境行政处罚裁量基准》（建设项目管理类表8），依据上述《建设项目环境保护管理条例》的相关规定，对申请人作出的处理决定：“1.责令立即停止未验先投的违法行为，按照环评批复要求建设环境保护设施并取得验收，限60日整改完毕并通过验收；2.处以罚款伍拾陆万伍仟叁佰叁拾叁元整（56.5333万元）的行政处罚。”内容适当。五、申请人提出的事实和理由及行政复议请求没有依据。（一）申请人主张环境影响比较小的理由不能成立。申请人建设项目未验先投违法行为系既成事实，存栏的肉牛排出的粪便未经污染防治设施处理产生的环境污染已存在。肉牛养殖中会产生大量的粪便、废水和刺激性气味的污染物，未经污染防治设施处理就会造成严重的环境污染，例如水资源污染、大气环境污染、固废污染等，其中对大气环境的污染主要表现为粪便产生的恶臭和温室效应等，若污染物不加处理，其中包含的很多病原微生物，会导致很高的发病率，还可能直接危害人们的身体健康。根据申请人在行政复议申请书中提出，该建设项目地处偏僻，公肉牛产生的干粪经机械干清粪工艺后，在牛场外数米处才闻到些许味道，说明申请人对其建设项目未验先投违法行为造成的持续性环境污染自身亦认可，故申请人主张环境影响比较小的理由不能成立。（二）申请人主张确实存在未尽到“环保三同时要求”，但环境违法情节显著轻微的理由不能成立。申请人提出确实存在未尽到“环保三同时要求”，说明申请人对其建设项目未验先投的违法行为和由此造成的环境污染均系明知。若只追求养殖经济效益，而忽视对生态环境的保护，污染物没有经过污染防治设施处理即直接排放，导致环境污染加剧，则永远无法平衡环境污染治理和养殖业可持续发展之间的关系。（三）关于申请人主张接到整改通知后高度重视，责专人负责，将环保设备、设施逐一落实等情形，被申请人已经鉴于申请人能够积极配合调查、积极整改，在自由裁量时，针对裁量因素：是否配合执法检查项，裁量等级为1，故未从重处罚。（四）申请人主张其系****集团下属子公司等理由亦不能成为其免于处罚的事由。有法必依、执法必严、违法必究是执法部门职责所在。申请人已存在环境违法行为，依法应根据相关法律和法规，对违反国家规定，实施环境违法行为的主体给予相应的处罚。只有通过增强养殖人员的环境保护意识才能真正的将环境保护各项工作落到实处，有效的改善其周边的生态环境。（五）申请人主张因疫情、市场原因导致企业经营困难而不予处罚的理由不能成立。企业做为责任主体，应以守法经营为底线。国家制定的法律法规保护的是合法企业，打击的是违法企业。申请人虽然对区域经济发展做出了一定贡献，但是不能因自身原因造成违法行为而不承担相应的违法后果。（六）申请人根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定主张不应当被处罚的理由仍不能成立。首先，被申请人系接到群众举报反映申请人存在环境污染问题，说明申请人的违法行为已经造成令周围群众难以忍受的持续性环境污染及危害后果。其次，根据被申请人于2021年11月2日对申请人作出的《<河南****科技有限公司存栏20000头“郏县红牛”养殖基地建设项目环境影响报告书>的批复意见》中明确载明要求申请人要严格执行环保“三同时”制度，认真落实环评提出的各项污染防治措施，并落实相应环保投资。确保本项目在施工期产生的生态影响得到有效控制和营运期产生的恶臭、废水、噪声和固体废物等各类污染物达标排放或得到妥善处理等等。申请人自认其自2022年3月28日陆续开始养殖持续至被申请人2023年4月7日进行现场检查时发现其仍未按照上述批复意见严格落实环保“三同时”制度，说明申请人对其实施的环境违法行为及危害后果存在故意放任的主观过错。最后，如上所述，申请人的环境违法行为凸显的是已造成周边环境污染，但导致的地下水资源或固体废物、病原体等其他环境污染危害后果无法估量，并非申请人说主张的危害后果情节轻微。因此，申请人适用《行政处罚法》第三十三条规定不予处罚的主张依法不应得到支持。综上，被申请人认为作出豫0401环罚决字〔2023〕11-1号《行政处罚决定书》的行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当，依法应予维持。申请人的请求事项及所依据的理由均不能成立，依法应予驳回。

经审理查明：2023年3月6日，被申请人接到群众电话举报反映“河南省平顶山市郏县****村北侧‘无名养殖场’，该养殖场把牛粪晾晒至村北侧，存在气味难闻现象，请排查”。2023年4月7日，被申请人执法人员冯某（执法证号：16040015172)、白某某（执法证号：16040015128）对申请人进行现场检查，发现申请人存栏20000头“郏县红牛”养殖基地建设项目现有牛舍28栋，目前肉牛存栏7200头，《环境影响报告书》中的环保工程设施沼液池、初期雨水池正在建设中，存在需要配套建设的环境保护设施未建设完成，未经验收即投入生产使用的违法行为。被申请人制作有《现场检查（勘察）笔录》、现场勘查示意图、现场照片、《调查询问笔录》等材料。同日，被申请人对申请人存在需要配套建设的污染防治设施未建设完成，未经验收即投入生产使用的违法行为进行立案。2023年4月7日，被申请人作出豫0401环责改字〔2023〕21号《责令改正环境违法行为决定书》，责令申请人立即停止需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收建设项目即投入生产或使用的违法行为。2023年6月27日，被申请人作出豫0401环罚告〔2023〕8-1号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知申请人拟对其作出处罚的内容，以及申请人享有陈述、申辩和听证的权利。2023年6月29日申请人向被申请人提出听证申请，被申请人于2023年7月27日对涉案事项组织听证会。2023年8月24日，被申请人对申请人作出了豫0401环罚决字〔2023〕11-1号《行政处罚决定书》，认定申请人存栏20000头“郏县红牛”养殖基地建设项目现有牛舍28栋，目前肉牛存栏7200头，需要配套建设的环境保护设施未建设完成，未经验收即投入生产使用，存在建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，建设项目即投入生产或使用问题。违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，决定依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对申请人作出“1.责令立即停止未验先投的违法行为，按照环评批复要求建设环境保护设施并取得验收，限60日整改完毕并通过验收；2.处以罚款伍拾陆万伍仟叁佰叁拾叁元整（56.5333万元）的行政处罚。”申请人对被申请人作出的豫0401环罚决字〔2023〕11-1号《行政处罚决定书》不服，向本机关申请行政复议。

另查明，河南****科技有限公司于2021年5月委托平顶山市润青环保科技有限公司对存栏20000头“郏县红牛”养殖基地建设项目进行了环境影响评价，并于2021年11月2日取得了被申请人平环审〔2021〕27号《<河南****科技有限公司存栏20000头“郏县红牛”养殖基地建设项目环境影响报告书>的批复意见》。项目于2021年12月开始建设，2023年5月10日竣工。2023年2月21日，建设单位名称由“河南****科技有限公司”变更为“河南****牧业有限公司”，自此项目的建设单位主体变更为河南****牧业有限公司（本案申请人）。2023年7月申请人该养殖基地建设项目通过环保验收。

本机关认为：《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”和第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”本案中申请人存栏20000头“郏县红牛”养殖基地建设项目于2021年9月经平顶山市润青环保科技有限公司编制《环境影响报告书》，2021年11月2日经被申请人审批通过。申请人从2022年3月28日陆续开始养殖，项目需要配套建设的环境保护设施于2023年5月10日建设完成。该项目于2023年7月通过环境保护验收。申请人的存栏20000头“郏县红牛”养殖基地建设项目配套建设的环境保护设施未经环保验收合格即投入生产或使用的行为明显违反了上述法律规定。被申请人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，参照《河南省生态环境行政处罚裁量基准》作出的豫0401环罚决字〔2023〕11-1号《行政处罚决定书》并无不当。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：

维持被申请人作出的豫0401环罚决字〔2023〕11-1号《行政处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可在收到本行政复议决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

2023年12月13日