申  请  人：杨某某

被 申 请 人：叶县人民政府

申请人对被申请人于2022年7月14日作出的叶政土〔2022〕31号《叶县人民政府关于撤销仙台镇**村杨某某养殖场设施农业项目用地备案手续的决定》（下文简称《撤销备案手续决定》）不服，向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理，2022年10月19日决定对本案中止行政复议审理，于2023年11月7日恢复审理。本案现已审理终结。

申请人称：申请人于2003年1月5日经叶县仙台镇人民政府批准完成涉案农业生产结构调整用地审批登记，登记人为申请人本人，土地用途为养殖场，使用期限为20年，申请人遂开始进行养殖业生产经营，后经叶县人民政府作出叶政土〔2013〕139号文批复，同意申请人（仙台镇**村杨某某养殖场）规模化畜禽养殖使用集体土地的请示，申请人也一直按照以上文件对涉案土地进行养殖使用。2021年2月23日上午，叶县仙台镇**村党支部召开支部会议，会议提议事项为**村杨某某养猪场改成颗粒厂，根据上级精神，发展乡村经济，我村原养猪厂现改成颗粒厂，杨某某每年返租村集体现金3000元用于村公益事业，会议一致表决通过;2021年2月23日下午，叶县仙台镇**村村“两委”班子召开会议，根据村支部委员会提议，我村为发展集体经济，增加收入，决定把**村杨某某养猪厂改为颗粒厂，杨某某每年返租村集体现金3000元用于村公益事业，参会同志一致通过；2021年2月24日下午，叶县仙台镇**村召开村民代表大会，大会决议事项为杨某某养猪场改为颗粒厂，经村支部委员会、村民委员会及单元大会决议一致同意将杨某某养猪厂改为颗粒厂，杨某某每年返租村集体现金3000元用于村公益事业。经村集体领导班子成员及村民代表大会一致同意将申请人占有的涉案土地改为颗粒厂，申请人认为这是好事，于己于村集体发展都有益，遂向叶县仙台镇**村村民委员会交纳了2021年土地返租费3000元，**村村民委员会给申请人开具了收据。后经叶县自然资源局对申请人养猪厂改为颗粒厂进行立案查处后，叶县人民政府遂作出叶政土〔2022〕31号决定书，对申请人依法取得备案手续的养殖场设施农业项目用地予以撤销，申请人认为对此决定不服理由如下：1、叶县人民政府认定事实不清。首先申请人是依法取得杨庄村杨某某养殖场备案手续，其次，申请人并非被申请人所称擅自改变土地用途违规开办鼎盛新能源颗粒厂，申请人的养猪厂改为颗粒厂系通过被用地单位即叶县仙台镇**村村民委员会、叶县仙台镇**村党支部、叶县仙台镇**村村民代表大会一致表决通过同意将涉案的土地改为鼎盛新能源颗粒厂，目的是为了**村发展经济、增加收入、造福村集体成员而作出的决定，这并非申请人的决定书中所称的申请人擅自改变土地用途违规开办颗粒厂，我认为被申请人叶县人民政府作出的叶政土〔2022〕31号决定书基本事实认定不清。2、叶县人民政府适用法律没有依据。被申请人作出的叶政土〔2022〕31号决定书适用法律为：“根据《河南省自然资源厅河南省农业农村厅关于进一步加强设施农业用地管理的通知》（豫自然资发〔2022〕55号）对超标准占用基本农田、未按要求备案适用土地、擅自改变或变相将设施农业用地改为其他非农建设的，由自然资源主管部门依法依规进行严肃查处及《叶县人民政府关于仙台镇杨某某等五个规模化畜禽养殖用地的批复》（叶政土〔2013〕139号）养殖场闲置满两年的，或擅自改变土地用途被立案查处的，县政府将撤销该养殖场的用地批文有关要求，决定撤销仙台镇杨庄村杨某某养殖场设施农业项目用地备案手续”，而申请人在本案中并未擅自更改土地用途，也未超标准占用基本农田，系通过被用地单位一致同意将养殖场改为颗粒厂，故被申请人作出的该决定适用法律没有依据。3、申请人已2021年6月20日交纳颗粒厂国土资源罚款4390.98元，因此事并非申请自己擅自改变土地用途产生，申请人以后也在涉案土地内恢复了畜禽养殖业的经营活动，现在该养殖场有430头左右的羊，申请人认为此事已缴纳过罚款，也恢复了涉案土地用途，不应再撤销申请人依法取得的备案手续的养殖场设施农业项目用地。综上，申请人认为被申请人与2022年7月14日作出的叶政土〔2022〕31号决定书错误，请求依法予以撤销。

被申请人称：一、叶县人民政府认定事实清楚，程序合法。2021年3月，平顶山市自然资源和规划局交办叶县自然资源局关于群众反映“仙台镇**村杨某某养殖场违法用地问题”后，叶县自然资源局立即进行调查核实。经查，2013年仙台镇人民政府向叶县人民政府上报《关于仙台镇杨某某等五宗规模化畜禽养殖用地的请示》（仙政〔2013〕80号），县政府于2013年12月作出《叶县人民政府关于仙台镇杨某某等五个规模化畜禽养殖用地的批复》（叶政土〔2013〕139号），后申请人养殖场取得畜禽养殖备案手续。2019年10月，申请人不再经营养殖场与叶县仙台镇**新能源颗粒厂（以下简称颗粒厂）经营者杨某签订入股合伙协议，由申请人出资10万元及场地，杨某出资90万合伙共同开办颗粒厂，遂申请人将养殖场改建成颗粒厂。按照申请人养殖场养殖备案手续中的相关要求，养殖场改变农业设施用途建成颗粒厂的行为已涉嫌擅自改变用途违法占地。按照养殖设施备案用地要求，申请人明知擅自改变土地养殖用途的行为属违法违规而为之，仅以村两委同意及发展村集体经济为由是不能成立的，县政府对申请人提出的复议理由不予认可。另，就申请人养殖场改变土地用途建颗粒厂问题，县自然资源局曾于2021年1月对申请人下达过《责令改正违法行为通知书》（叶自然资改〔2021〕第06号），但申请人没有自行整改，其未按照设施备案要求使用土地，擅自改变原土地用途改建成颗粒厂的行为，已构成违法占地。2021年4月1日，县自然资源局对颗粒厂违法占地予以立案查处。经现场勘测，该宗地位于叶县仙台镇**村北，盐店路北，东至空地，西至耕地，南至盐店路，北至耕地，占地面积1463.66平方米（约合2.2亩），地类为村庄用地，符合土地利用总体规划。依照法定程序，县自然资源局于5月6日对颗粒厂下达了《行政处罚决定书》，处罚内容：1、责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用的1463.66平方米其他土地，处以每平方米3元的罚款，共计人民币肆仟叁佰玖拾元玖角捌分（4390.98元）。按照相关规定，2021年5月31日县自然资源局将没收的颗粒厂地上建筑物移交给叶县仙台镇人民政府。仙台镇人民政府也于6月2日接收后对颗粒厂进行了落锁封存。至此，申请人与被没收的土地和地上建筑物已无任何权属关系。二、叶县人民政府作出的叶政土〔2022〕31号决定适用法律正确。根据《河南省自然资源厅 河南省农业农村厅关于进一步加强设施农业用地管理的通知》（豫自然资发〔2020〕55号）“对超标准占用永久基本农田、未按要求备案使用土地、擅自改变或变相将设施农业用地改为其他非农建设的，由自然资源主管部门依法依规进行严肃查处”以及《叶县人民政府关于仙台镇杨某某等五个规模化畜禽养殖用地的批复》（叶政土〔2013〕139号）“养殖场闲置满两年的，或擅自改变批准用途被立案查处的，县政府将撤销该养殖场的用地批文”之规定，申请人把养殖场改变批准用途建颗粒厂的行为构成违法占地，县自然资源局已立案查处，应当撤销其养殖备案手续。2022年7月5日，县自然资源局向县政府递交了《关于撤销仙台镇杨庄村杨某某养殖场畜禽养殖备案的请示》（叶自然资〔2022〕107号），提请县政府撤销仙台镇杨庄村杨某某养殖场畜禽养殖备案手续。2022年7月14日，县政府作出了《关于撤销仙台镇**村杨某某养殖场设施农业项目用地备案手续的决定》（叶政土〔2022〕31号），撤销申请人养殖场设施农业项目用地备案手续。叶县人民政府政府作出的撤销决定事实清楚、证据确凿、程序合法、符合法律规定。三、对申请人陈述有异议申请人称“颗粒厂已缴纳过罚款，现在在涉案土地内又恢复了畜禽养殖业经营活动，不应再撤销其养殖场设施备案手续”，县政府不予认可。自2021年5月6日县自然资源局向颗粒厂作出《行政处罚决定书》，对违法占地的行为进行罚款、责令退还非法占用的土地以及没收地上建筑物的行政处罚。颗粒厂缴纳罚款是正常履行了行政处罚决定的要求。被责令退还非法占用的土地和被没收的地上建筑物，县自然资源局已依法移交给仙台镇人民政府处置。自处罚履行完毕，该涉案土地和地上建筑物已与申请人无法律上的利害关系。叶县人民政府作出《关于撤销仙台镇**村杨某某养殖场设施农业项目用地备案手续的决定》（叶政土〔2022〕31号）是对《行政处罚决定书》生效执行后进行的相关后续工作的完善和处置程序的完结，符合法律规定。至于2021年6月2日之后，权利主体已经发生改变，被收回的土地移交给镇政府，镇政府交给村委管理，村委又租赁给申请人用于养殖属于民事范畴的租赁行为，与之前县自然资源局的行政处罚无直接关联和利害关系。当时申请人的养殖场改建为颗粒厂后，县自然资源局于2021年1月19日向申请人下发《责令改正违法行为通知书》，但申请人当时并未自行整改恢复原养殖用途，才导致了违法占地的形成及被查处的事实。申请人如今重新租赁已被收回的土地再次从事养殖，与2021年1月整改时要求恢复养殖是无关联的，申请人混淆了概念。事实上，撤销申请人养殖用地备案手续，是申请人改变用途形成违法占地所造成的后果，在2021年5月6日下达并履行行政处罚后，涉案土地和地上建筑物的使用权及所有权都已经不属于申请人。严格意义上，杨某某不算是本案适格申请人。综上所述，叶县人民政府作出的《叶县人民政府关于撤销仙台镇**村杨某某养殖场设施农业项目用地备案手续的决定》（叶政土〔2022〕31号）认定事实清楚、证据确凿、程序合法、符合法律规定，请平顶山市人民政府依法维持或驳回申请人的行政复议申请。

经审理查明：2013年11月15日叶县仙台镇人民政府作出《关于仙台杨某某等五宗规模化畜禽养殖用地的请示》（仙政〔2013〕80号），请示被申请人审批包括涉案**村杨某某养殖场使用集体土地从事规模化畜禽养殖项目。2013年12月30日，叶县人民政府作出《关于仙台镇杨某某等五个规模化畜禽养殖用地的批复》（叶政土〔2013〕139号），同意了仙台镇政府的请示内容，并载明“养殖场闲置满两年的，或擅自改变批准用途被立案查出的，县政府将撤销该养殖场的用地批文”。2019年10月5日杨某某与他人签订合伙协议，协议约定双方合伙经营生物质颗粒厂。该颗粒厂厂名为叶县仙台镇**新能源颗粒厂，位于叶县仙台镇**村村北杨某某养殖场的集体土地上。2021年4月1日，叶县自然资源局对叶县仙台镇**新能源颗粒厂因未经批准擅自占用叶县仙台镇杨庄村集体土地建设一案进行立案调查，查明杨某某擅自将原备案建设养殖厂的土地改变用途建设仙台镇鼎盛能源颗粒厂。叶县自然资源局于2021年5月6日作出叶自然资罚〔2021〕第03号《行政处罚决定书》，以未经有批准权的人民政府依法批准，擅自占用叶县仙台镇杨庄村集体土地建颗粒厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定为由，对叶县仙台镇鼎盛新能源颗粒厂作出：“一、责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；二、对非法占用的1463.66平方米其他土地，处以每平方米3元的罚款的规定，共计人民币肆仟叁佰玖拾元玖角捌分（4390.98元）”的处罚。2022年7月5日，叶县自然资源局因杨某某擅自改变土地用途向叶县人民政府作出《关于撤销仙台镇杨庄村杨某某养殖场畜禽养殖备案的请示》（叶自然资〔2022〕107号），该请示“提请县政府撤销仙台镇杨庄村杨某某养殖场畜禽养殖备案手续”。2022年7月14日叶县人民政府对仙台镇人民政府作出叶政土〔2022〕31号《关于撤销仙台镇杨庄村杨某某养殖场设施农业项目用地备案手续的决定》（以下简称“《撤销备案手续决定》”），决定根据《河南省自然资源厅河南省农业农村厅关于进一步加强设施农业用地管理的通知》（豫自然资发〔2020〕55号）“对超标准占用永久基本农田、未按要求备案使用土地、擅自改变或变相将设施农业用地改为其他非农建设的，由自然资源主管部门依法依规进行严肃查处”及《叶县人民政府关于仙台镇杨某某等五个规范化畜禽养殖用地的批复》（叶政土〔2013〕139号）“养殖场闲置满两年的，或擅自改变批准用途被立案查处的，县政府将撤销该养殖场的用地批文”的有关要求，撤销仙台镇杨庄村杨某某养殖场设施农业项目用地备案手续。杨某某对该决定不服向我机关申请行政复议。

本机关认为：一、关于“设施农业项目用地备案手续”。被申请人在其作出的《撤销备案手续决定》中并未说明其撤销的“设施农业项目用地备案手续”具体指什么。在本案审理过程中，被申请人提出《撤销备案手续决定》中撤销的备案手续内容为：《养殖用地申请书》、申请人身份证复印件、《叶县仙台镇杨庄村杨某某养殖场建设方案》等材料。但这些材料仅是农业设施经营者申请设施农用地备案所须提供的材料，其本身并不具有可撤销性。其次，叶县自然资源局因杨某某擅自改变土地用途向叶县人民政府作出《关于撤销仙台镇杨庄村杨某某养殖场畜禽养殖备案的请示》（叶自然资〔2022〕107号）显示，“提请县政府撤销仙台镇杨庄村杨某某养殖场畜禽养殖备案手续”，并未明确其提请被申请人撤销的备案手续为设施农业项目用地的相关内容，被申请人并未要求叶县自然资源局就其请示撤销的具体内容予以明确，便直接在其作出的《撤销备案手续决定》中表述为“撤销仙台镇杨庄村杨某某养殖场设施农业项目用地备案手续”。行政机关如认为其违反了相关规定，撤销的也应当是备案而不是备案手续。被申请人作出《撤销备案手续决定》的措辞显然不够严谨。

二、关于撤销“设施农业项目用地备案手续”的依据。被申请人作出《撤销备案手续决定》的依据是《河南省自然资源厅河南省农业农村厅关于进一步加强设施农业用地管理的通知》（豫自然资发〔2020〕 55号）和其作出的《关于仙台镇杨某某等五个规模化畜禽养殖用地的批复》（叶政土〔2013〕139号）。其中《河南省自然资源厅河南省农业农村厅关于进一步加强设施农业用地管理的通知》规定，“未按要求备案使用土地、擅自改变或变相将设施农业用地改为其他非农建设的，由自然资源主管部门依法依规进行严肃查处。”叶县人民政府《关于仙台镇杨某某等五个规模化畜禽养殖用地的批复》中明确，“养殖场闲置满两年的，或者擅自改变批准用途被立案查处的，县政府将撤销该养殖场的用地批文”。上述两份文件均没有对撤销“设施农业项目用地备案手续”的规定，被申请人以上述两份文件作为依据撤销申请人“设施农业项目用地备案手续”显属不当。

三、关于《撤销备案手续决定》的效力。本案中，被申请人的《撤销备案手续决定》是向仙台镇人民政府作出的，但其内容直接涉及申请人，并且被申请人在其《撤销备案手续决定》中写明：“如对本决定有异议，可自收到本决定之日起60日内向平顶山市人民政府申请复议，也可于6个月内直接向人民法院提起诉讼。”表明其自己也认为这是一个具体行政行为。而该份文件又被申请人所获得，因而实际上对申请人的权利产生了影响。因此，申请人有权对被申请人作出的《撤销备案手续决定》申请行政复议。

综上所述，被申请人作出的《撤销备案手续决定》明显不当，适用依据错误。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2、5目之规定，本机关决定：

撤销被申请人作出的叶政土〔2022〕31号《关于撤销仙台镇**村杨某某养殖场设施农业项目用地备案手续的决定》。

申请人如不服本决定，可在收到本行政复议决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

                   2023年11月7日