在当前的法律服务市场上，除了律师、基层法律服务工作者外，还有众多的非律师或者非基层法律服务工作者打着律师的旗号从事盈利性法律服务事务，尤其是诸多的经营范围仅限于法律咨询的公司、协会等机构，任意超出经营范围或者业务范围从事盈利性的民商事诉讼代理甚至刑事辩护活动，严重扰乱了法律服务市场的正常秩序，对律师队伍形象严重抹黑，已经到了必须清理整顿的程度，而司法行政机关由于执法依据不足，往往无法凭一己之力进行有效治理。

各类法律咨询公司、还有众多在民政部门登记的诸如“法律研究会”、“法律咨询协会”、“法务经纪人协会”等社会团体和民办非企中。这些以“法律”为盈利手段的企业、团体甚至个体工商户，在法律服务市场上野蛮生长、违规经营、偷逃税收、无序发展，而市场监管部门、民政部门又缺乏必要的监管手段，严重冲击了正常的法律服务市场秩序，破坏了包括法官、检察官等在内的法律职业队伍形象，也损害了人民群众利益，甚至可能危及国家安全。

突出表现在如下方面：

（一）成立主体呈现多元化，且成分复杂。

因为没有准入门槛限制，这些机构有的以律师作为投资人或实控人，有的由从政法机关、政府机构等单位退休或离职的人员投资，有的由未取得律师执业证社会闲散人员组建，有的由曾从事过讨债业务、批量诉讼业务的人员成立，有的是打着专家学者身份的旗号以社会团体登记，其内部人员鱼龙混杂。

（二）以营利为唯一目的，规避税收和行业、职业监管。这些法律服务机构成立的目的，除了一味谋取经济利益

之外，或者为了规避公务员法、法官法、检察官法等现行法律对从事律师执业的限制，或者是为了更方便开展案源拓展或规避律师行业个人所得税等法定税收义务，或者是为了司法把掮客身份合法化。

（二）冒充律所和律师名义执业，误导公众甚至骗取群众钱财。

相当多的机构在登记时故意去掉“咨询”二字，以“法律服务公司”“法律研究会”等面目示人，甚至登记为“律所”“律师所”甚至“律师事务所”“律师团”等，或者在范围中有“民事诉讼代理”“刑事诉讼辩护”“法律援助”等字眼，误导公众可以提供所有法律服务项目，已经出现多例因为诈骗当事人财物而被追究刑事责任的事件。在提供法律服务时，有的指派员工以“委托人单位员工”身份出庭代理诉讼案件而收取巨额代理费，有的违法推荐非负责人或者与其没有劳动关系的人员代理各类案件，并在不同案件中不断改变身份。

（三）充当司法掮客，破坏法律服务市场秩序。

部分机构定向开发劳动争议、交通事故、小额贷款类等缺钱又急需法律服务的客户，以违规风险代理、低收费、保证案件结果为诱饵，以律师助理身份蓄意唆使当事人缠诉滥讼，以达到获取案源赚取收益目的。有的与律师事务所合作，以居间或转委托方式将案件低价转介绍给律师从中渔利，有的与司法人员进行权钱交易，以获取案源或干预案件结果。

法律制度属于上层建筑，法律服务专业性强、影响面广且具有相当的政治性，又关乎人民群众的法治获得感，规范的法律服务市场秩序是法治化营商环境的重要组成部分，如不加以规制，将对法治化营商环境的优化产生阻碍。但这些机构的法律服务活动，游离于司法行政机关监管之外，囿于法律服务的专业性和特殊性，市场监管部门、民政部门亦无法实行有效监管甚至疏于监管，随意批准注册，任其扩展经营范围，对其违法违规经营行为置若罔闻，而一些法院对以公司、社会团体名义代理案件的代理人资格缺乏严格审查甚至故意放水，甚至出现允许“法律咨询协会律师”出庭的咄咄怪事！

市场监管部门对该类法律服务公司、咨询公司或法律服务中心的监管不到位，批准时的业务范围太笼统，容易与律师、法律工作者的业务相混淆，且与司法行政机关等沟通不到位，易造成法律服务市场混乱。

按照《民事诉讼法》第六十一条第二款第三项规定，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民可以被委托为诉讼代理人。按照《民事诉讼法解释》第八十七条第一款的规定，有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的，被代理人属于该社会团体的成员，或者当事人一方住所地位于该社会团体的活动地域，代理事务属于该社会团体章程载明的业务范围，并且被推荐的公民是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员。但是在实践中，有些法院对这些人员的代理资格并不认真审查甚至故意放水，甚至出现个别法院允许以“法律咨询协会律师”的怪事！

为了净化法律服务市场，最大限度避免一些法律服务机构不法经营、违法代理以及欺诈群众等现象的泛滥，维护人民群众利益、法治队伍形象以及法治化营商环境，应充分运用各类媒体，以群众喜闻乐见的方式，全方位宣传，提高群众对“假律所”“非法中介”等的辨识度，引导群众选择正规且合法的法律服务机构。

建议：

建立多部门联动机制，市场监督部门、人民法院、人民检察院、民政局、司法局及律师协会应建立协同机制，共同强化对法律服务市场监管，有效联动，切实加强法律服务市场监管，严厉打击非法从事法律服务活动。

 （一）制定法律服务机构的监管措施。虽然现行《行政许可法》取消了“社会法律咨询服务机构审核”项目，但国务院办公厅专门提到后续需制定监管措施问题，为此市场监管部门、民政部门、税务机关应及时组织制定监管措施和方案，要求法律服务机构制定严格的业务规范，完善统一收费收案、档案管理等相关制度，公开收费标准，依法经营。

（二）规范法律服务公司注册名称和经营范围。“法律咨询服务”和“法律服务”的性质和范围有着严格的区别，法律咨询服务公司的业务范围只能是法律咨询业务，为避免出现社会公众难以识别导致做出错误选择后果，市场监管部门应将统一“法律咨询服务公司”名称，将“律师”“律所”“律师所”“律师事务所”“律师团”设为名称的禁用词，将“诉讼”“民事诉讼代理”“刑辩”“刑事诉讼辩护”“法律援助”等设为经营范围禁用词。

（三）整治整顿违规宣传和违法经营行为。市场监督管理部门、民政部门定期开展法律服务业务的收费、归档等情况进行检查，明确法律服务机构宣传内容不得超出法律咨询范围，不得超范围宣传，并在办公场所及公众号、网站显要位置进行公示。 严禁宣传办（代）理律师业务，对于已有的违规宣传行为责令纠正，情节严重者进行行政处罚或移交刑事立案。

（四）防止社团组织违法推荐和违规办案。民政部门应严禁社团组织违规开具介绍信方式推荐工作人员违法违规代理诉讼，或者与法律服务公司等合作违规代理案件。

（五）人民法院对非律师、基层法律工作者代理案件时的代理人身份进行严格审查，对违法违规代理行为依法进行司法惩处，并将相关线索移送市场监督管理局、民政局、司法局等相关部门处理，采取严格措施关闭其非法违规代理案件的大门和通道。

（六）人民检察院切实履行法律监督职能，对法律咨询机构违规承接法律业务、以“公民代理”身份办理有偿法律服务事项等违规行为，加大对人民法院诉讼监督及市场监督管理部门违法行使职权或不行使职权的检察力度。

（七）司法局对法律工作者代理案件要加强管理，严格按照司法部《司法部关于基层法律服务工作者诉讼代理执业区域问题的批复》（司复[2015]4号）文件执行，对于法律工作者代理民事诉讼的，要严格按照文件规定的要求必须是本辖区的人员。

（八）建立违法违规法律服务检举平台。

建立由人民法院、人民检察院、市场监管部门、民政部门、司法行政机关、律师协会等共同参与的联动机制和投诉举报平台，明确各部门的监管或审查等责任，开展法律服务市场违规违法行为开展整顿专项行动，依法依规对于存在从事诉讼代理业务、充当诉讼掮客、与律师事务所进行居间合作等违规违法行为进行查处，定期公布违法违规典型案例。

王继涛代表：

您提出的关于“关于规范法律服务市场”的建议收悉。首先，感谢您们对市场监管工作的关心与支持，收到提案后，我局领导高度重视，召集相关科室负责人，认真学习建议内容，一致认为针对法律服务市场如何良性发展，提出了自己独到的见解，对我们市场监管部门如何行之有效的进行监管也提出了很好的建议，通过深入的分析研究和实地考察，经与市中级人民法院、市人民检察院共同研究，现答复如下：

一、推进经营范围规范化登记

依据河南省市场监督管理局制定的《河南省市场监督管理局关于开展市场主体经营范围登记规范化工作的通知》：“实行市场主体经营范围登记规范化，统一经营范围登记标准”；“登记机关在办理经营范围登记时，根据申请人选择的经营范围规范条目，顺序分类标注一般经营项目和许可经营项目。在一般经营项目规范条目前统一标记“一般项目:”，在相关条目后统一标注“(除依法须经批准的项目外，凭营业执照依法自主开展经营活动)”。在许可经营项目规范条目前统一标注“许可项目:”，在相关条目后统一标注“(依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动,具体经营项目以相关部门批准文件或许可证件为准)”的要求，凡是符合规定、材料提交齐全的市场主体，市场监管部门都要按照规定依法办理营业执照。

目前，通过国家市场监管总局的经营范围规范表述查询系统查询，“法律咨询（不含依法须律师事务所执业许可的业务）”属于一般事项，只要符合规定，市场监管部门都要依法及时办理营业执照。一是主动担当，严把市场准入关。要求各级市场监督管理部门要依法登记法律咨询服务机构经营范围，凡不符合规范化表述要求的经营范围用语不予登记，严格执行《省市场监督管理局关于实行经营范围规范化登记的通知》要求，明确法律咨询经营范围不包括律师事务所业务。二是积极配合，及时提供法律咨询服务机构信息。在登记注册完成后，各级市场监管部门要将辖区内经营范围中含有“法律咨询（不包括律师事务所业务）”的市场主体注册信息共享至企业信息共享平台的方式告知同级相关审批部门。

二、采取有效措施，加强广告监管力度

为净化法治环境，保障法律服务行业的健康发展。一是通过报纸、电视、网站、微信公众号等多种形式，持续加大《广告法》《反不正当竞争法》等市场监管法律法规宣传力度;畅通12315举报投诉热线电话，鼓励社会各界广泛参与、自觉抵制不正当法律咨询服务营销活动;二是主动约谈告诫。组织基层市场监管部门向辖区法律秩序服务机构逐户发放《行政提醒告诫书》，通过电话提示、面对面、集体约谈等方式提醒告诫相关经营者开展自查自纠、依法诚信经营，寓监督与服务之中。三是从严查处虚假违法广告。重点打击“包赢官司”“零风险胜诉”以及与办案人员有特殊关系等虚假违法广告宣传行为。

三、严格审查代理人身份，规范法律服务活动

为防范纠正个别社会组织违法推荐公民代理诉讼行为，规范社会组织开展法律服务活动，全市两级法院将严格按照法律规定审查诉讼代理人资格。

（一）在立案环节，如当事人提交有委托代理材料，立案部门将对当事人所提交的授权委托书、身份证明等材料进行审查。其中授权委托书必须记明委托事项和权限，委托人需要签名或盖章。

（二）在庭审前，各审判业务部门承办法官或合议庭成员应对公民代理人等非律师代理人员的委托代理手续进行审慎核查。确认相关材料是否符合要求、是否齐全。

1.对以当事人近亲属名义作为诉讼代理人的，应审查代理人与委托人有近亲属关系的证明材料，证明材料包括但不限于婚姻关系证明、户口簿或者公安机关、有关社区等出具的可以证明代理人与当事人之间系近亲属关系的书面材料。

2.对以当事人工作人员名义作为诉讼代理人的，应审查代理人与委托人有合法劳动人事关系的证明材料，证明材料包括但不限于劳动合同、人事合同或者社会保险关系等可以证明代理人与当事人之间存在劳动或者人事关系的书面材料。

3.对所在社区、单位以及有关社会团体推荐公民代理人作为诉讼代理人的，应审查当事人、被推荐人与该社区、单位、有关社会团体之间关系的证明材料，证明材料包括但不限于由主要负责人签字并加盖公章的《公民代理推荐函》，所在社区、单位以及有关社会团体出具的书面推荐理由。其中依法登记设立的社会团体还应提交《社会团体法人登记证书》及登记管理机关的备案材料。

（三）在庭审过程中，对发现委托代理手续不符合法律规定的审判法官应及时以口头或书面方式通知当事人本人，要求其更换代理人、补交委托材料。一方当事人提出对另一方当事人的委托诉讼代理人资格有异议的，人民法院应当进行审查并做好解释工作。对在诉讼环节审查发现的违法代理行为线索移送有关部门处理。

四、开展“违规代理小专项活动”

针对部分为规避公务员法、法官法、检察官法等现行法律对律师职业的限制，规避职业监管的人员；法院对以公司、社会团体名义代理案件的代理人缺乏资格审查甚至出现“法律咨询协会律师”出庭等情况；以及法律咨询机构违规承接法律业务，以“公民代理”身份办理有偿法律服务事项等违规行为。2023年市检察院民事检察部门开展了“违规代理小专项活动”。对公民、退休离职法官的违规代理情形进行重点审查，针对该类行为制发了一批检察建议，部分县区法院已加强了对代理人的审查工作。该项工作检察机关将常态化开展，对案件审查中发现的上述问题，及时制发检察建议，推进该项工作进一步规范。

法律服务市场是社会主义市场经济不可或缺的重要组成部分，有效维护全省法律服务市场秩序，促进法律服务业持续健康发展，是建设法治良好的营商环境的必然要求，事关我市市场经济和法治建设形象。下一步，市市场监管部门将继续做好与相关部门的协作配合，持续加大法律咨询服务市场乱象的专项整治工作力度，以整治促规范，以规范促发展，引导和督促法律咨询服务行业依法合规经营，推动行业诚信建设,满足人民群众多元化需求。

2024年5月10日