（一）情况及分析

当前，中国要实现农业现代化仍面临多重挑战:一是城镇化加快,导致农村劳动力外流，大量农田出现季节性撂荒,急需新型农业经营模式来解决“谁来种地”的问题；二是农业生产缺技术、盲目种植,农业生产质量和效益仍然处于较低水平,大户的包地积极性不高,土地碎片化严重,农业生产迫切需要解决“怎么种地”的问题；三是农业金融支持农业生产特别是支持新型经营主体的农业生产活动阻力重重,急需金融产品创新和农业生产体制创新；四是农民增收原动力减弱,农产品销售难,价格低,种粮积极性持续下降。

1.土地托管模式是现阶段农村经济发展的必然产物。土地适度规模经营是现代农业发展的重要条件之一。2016年，国务院颁布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地产权中的所有权、承包权、经营权进行了分置；2020年国家又出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，均把土地要素市场化配置放在显著位置，鼓励农民以土地经营权入股龙头企业、合作社，开展农业产业化经营，各地也逐渐探索出土地租赁、入股、互换、转包等多种土地流转模式，促进农业集约化、规模化、专业化、智慧化发展。

土地托管是土地流转的一种形式，指部分不愿耕种或无能力耕种者把土地委托给种植大户或合作组织，并由其代为耕种管理的做法，是土地制度改革进程中产生的新成果。土地托管模式由于不改变土地用途、不改变土地承包经营权关系、农户风险低等优势，在全国多个地区迅速发展。规模化的土地托管有助于实现农业集约化、机械化生产，有助于提高粮食产量、增加农民收入，有助于降低农业生产成本和经营风险，提高农业生产效益，既保障了农户的土地权益，又保障了国家粮食安全。

2.农业保险的自身属性使其在推进乡村振兴战略中发挥着重要作用。农业保险具有风险转嫁和损失补偿功能，也是国家支持和保护农业生产的一种重要手段，对促进农业企业稳定生产、保障粮食生产安全、保障产业链和供应链稳定、促进农业现代化等具有积极的不可替代的作用。2019年10月，财政部等四部门联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，要求提高农业保险服务能力，优化农业保险运行机制，推动农业保险高质量发展，更好地满足“三农”领域日益增长的风险保障需求。“六稳”“六保”工作和乡村振兴战略的提出对保险行业来说既是挑战，又是机遇，农业保险要在专业化、规范化、智能化方面多下工夫，只有在现有的保险产品、保险服务的基础上不断提标、扩面、增品，创新业务发展模式，才能适应国家战略发展和行业高质量发展的需要。

3.我市具有村集体经济政策红利和市场发展空间。产业兴旺是乡村振兴战略中最为基础、最为关键的任务，而发展壮大村集体经济，是产业兴旺的一种有效途径。

以叶县为例，2018年初，叶县实施以发展村集体经济为抓手的“乡村产业振兴”工程，把发展村集体经济作为农村三项重点工作之一。一是成立了推进村级集体经济发展工作领导小组。二是出台了《关于推进村级集体经济发展的意见》《叶县推进村级集体经济发展实施方案》《叶县扶持村级集体经济发展的指导意见》等一系列政策。2019年，叶县被农业农村部确定为全国农村集体产权制度改革试点县、全省扶持村集体经济发展试点县，率先在全省整县谋划村集体经济。三是县财政每年拿出2000万元作为引导扶持基金，助力各村发展集体经济，截至2019年9月底已成立村集体经济公司546个。对于第二、第三产业较为贫弱的村集体经济主体，通过开展“农户+村集体经济+托管公司+银行+担保+保险+科技”七位一体的创新业务模式，摸索出土地增产、农户增收的新路子，也为我市其他县域实施土地托管模式带来丰富经验。

（二）提案建议

1.加强对土地托管模式实施效果的宣传和正确引导。利用各种宣传渠道宣传有关土地托管增收致富的典型，把土地托管有关法律、法规及操作规程宣传到户，把土地托管的好处进行展示。市县级政府在其所辖区域内积极协助和配合托管方能够以多种方式获得相应的托管土地，并负责协调各集体经济组织或村民委员会通过相关法律程序使得托管方的土地权益获得保障，明确双方的权利和义务。广泛发挥村干部和党员的作用，让他们为农户进行宣传和培训，让农户深知土地不仅仅是农民就业和生存的保障，还是一笔丰厚的资产，合理利用这一资产，能够有效地增加农民收入，提高农户进行土地托管的比例。

2.加大政策扶持，营造良好融资环境。土地托管需要大量的资金投入，如果依靠市场力量完成，将会加大各方的成本，削弱积极性，不利于土地托管的展开。因此，一是建议加大对土地托管方的扶持，建立相应的投入机制，制定相应的资金扶持政策；二是增强对土地托管类保险兜底保障作用，出台政策鼓励保险公司开展适度规模经营主体大灾保险、农产品价格和收入保险等试点，调动其开展土地托管保险业务的积极性，增强经营主体抗风险能力；三是创新土地托管金融类产品，探索“土地托管合同+收入保险/产量保险保单”的可抵押属性，完善保单融资贷款机制，降低涉农企业融资门槛。四是拓宽地方政策性完全成本保险的覆盖面，加大地方财政对“以奖代补”政策的支持力度，为土地托管的可持续发展提供财政支持。

3.强化政府监管，防范土地托管风险因素。在土地托管服务过程中，任何一方的利益受损，土地托管都将难以开展，因此，建议相关部门明确土地托管应坚持的基本原则、依据并制定相应的规范性流程，对托管过程中可能出现的农户违约风险、托管方经营风险、自然灾害风险等，建立风险预警机制和托管纠纷的处理协调机制，并制定详细预案。

耿少飞委员：

您提出的关于“打造区域特色明显的乡村产业体系，拓展农村发展和农民增收空间”的提案收悉。经与市财政局共同研究，现答复如下：

近年来，全市紧紧围绕实施乡村振兴战略，扛稳粮食安全责任，推进农业供给侧结构性改革，打造区域特色明显的乡村产业体系，以带领小农户发展现代农业为主要目标，通过农业生产托管引导小农户广泛接受低成本、便利化、全方位的农业生产性服务，不断拓展农村发展和农民增收空间。截至2022年底，全市参与农业生产社会化服务的农民合作社、农村集体经济组织和企业分别达到1707、567和112家，其中省级农业生产社会化示范组织58家；全市在耕、种、防、收等关键环节托管面积达到101.4万亩次。

一、加强宣传引导

近年来，市农业农村局通过加大土地托管经营、农业生产社会化服务政策宣传、农业社会化服务典型案例宣传、加强农业生产社会化服务培训、实施农业生产社会化服务项目、开展农业生产社会化服务示范组织申报评定等工作措施，提高社会对土地托管经营的知晓度，营造土地托管经营发展的良好氛围。我市省级农业生产社会化服务示范县市成立了以县领导干部为组长的工作领导小组，统筹推进农业生产社会化服务的宣传、发展、项目实施等工作，有力推动了农村土地托管经营的发展，提高了农户土地托管意识。今年市政府出台了支持农业优势特色产业发展的一系列政策，推进以乡镇为单元开展全域土地综合整治，协调做好土地流转、托管等，盘活农村存量建设用地，支持产业项目落地。并对用地保障支持力度大、成效显著的村两委、合作经济组织，一次性奖励3-5万元。通过一系列的宣传措施和政策扶持，越来越多的农户了解到土地托管改善农业生产、提高收入收益的好处，农户进行土地托管的意愿不断提高。

二、加强保险保障服务

市财政局积极贯彻落实上级农业保险政策，开展政策性农业保险、地方特色保险等农业保险工作，创新推行三大粮食作物完全成本保险，保障粮食安全与重要农产品供给，助力健全符合我市农业发展特点的支持保护政策体系和农村金融服务体系。

（一）积极推行完全成本保险，构建农业保险新体系。市财政局积极贯彻农业保险政策，多措并举，不断创新，推动农业保险高质量发展。2022年落实省财政厅关于三大粮食作物完全成本保险实施方案的政策精神，承保小麦完全成本303.80万亩，确认各级财政保费补贴资金9183.04万元；承保玉米完全成本200.38万亩，确认各级财政保费补贴资金6891.36万元。通过实现小麦、玉米完全成本保险的县域全覆盖，进一步增强农业保险产品的吸引力，促进农民收入稳定增长。

（二）开展特色种植业保险，推动农业供给侧结构性调整。市财政在落实好政策险种的基础上，鼓励县（市、区）立足各地资源优势和产业特色，因地制宜开办地方特色优势农产品保险，助力当地特色种养业提质增效，发展壮大富民特色产业。按照政策规定，对于贫困县参保当地优势特色产业保险、出台专门的保险方案且本级保费补贴资金已安排的，经贫困县财政部门申请，省财政可按照市县财政拟到位保费50％的比例，预拨省财政地方特色险以奖代补资金；对非贫困县开办的地方特色保险产品，出台专门的保险方案且本级保费补贴资金已安排的，经县财政部门申请，省财政可按照市县财政拟到位保费30％的比例，预拨省财政地方特色险以奖代补资金。我市鲁山县开展了香菇、肉牛、蛋鸡、蓝莓、酥梨等多种特色农产品保险，叶县开展了花椒、广东菜心、食用菌、迷迭香、艾草、白术等特色农产品保险，2022年我市下达省财政地方特色险以奖代补资金137.72万元，助推农业供给侧结构性调整和地方特色农业产业发展。

（三）创新农业保险方式，助力乡村振兴。为创新金融支农方式、探索“农业保险＋”服务模式，平顶山市叶县、汝州地区先后开办玉米收入保险项目、生猪期货价格保险项目，利用期货市场价格发现机制对冲市场风险，推进农业保险与期货等金融工具联动，帮助投保户稳定增收。为强化科技场景应用，在农险工作的开展中进一步深化卫星遥感、生物识别、移动查勘等科技手段，逐步提高验标、查勘的准确性和承保、理赔的及时性，加快提升科技化、精细化管理水平。

三、推动行业规范管理，积极防范土地托管风险

市农业农村局依据自身职能，积极推动行业规范化建设，防范土地托管风险。一是加强培训指导。组织全市农经工作人员和农业生产社会化服务组织负责人线上参加省农业农村厅组织的网上培训，学习政策知识，提高业务水平。市、县两级农业农村部门积极实地指导农业生产社会化服务组织发展，宣传有关政策，加强技术指导，指导规范化经营。二是发挥示范引领作用。我市积极发挥“领头雁”的示范引导作用，目前我市共有58家农业生产社会化服务组织被认定为省级示范组织，提高了农业生产社会化服务组织规范运营、扩大发展的积极性和主动性。三是积极引导生产托管服务规范化发展，我市积极向县（市、区）转发了农业农村部印发的《农业生产托管服务合同示范文本》《水稻、小麦、玉米三大粮食作物生产社会化服务规范指引》，指导农业生产社会化服务示范县市探索服务标准建设，增强服务价格指导，有力促进了传统小农户和现代农业大生产的衔接。四是积极组织应对自然灾害风险。市农业农村局高度重视自然灾害对农业生产经营造成的不利影响，积极建立风险应对机制，印发了《平顶山市农业农村局防汛抗旱应急预案》和《平顶山市农业农村局低温雨雪冰冻灾害应对预案》，及时将自然灾害风险预警信息广泛扩散，要求县（市、区）农业农村部门及时排查薄弱环节，落实减灾抗灾救灾措施，并根据自然灾害影响范围及程度，派出技术专家组实地指导抗灾减灾工作，全力以赴保障农业生产。

2023年5月19日